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消防行政处罚 “分别决定、合并执行”实际应用中存在的问题及解决的思考
2012-03-27 08:33:48   来源:   

“分别决定,合并执行”是消防行政处罚中的一项原则,但针对消防行政处罚的实际,笔者从一案例入手,解析了其中存在的问题,对解决问题进行了思考阐述。

张云飞

(甘肃省兰州市 省公安消防总队防火部 730000)

    消防行政处罚是指公安机关消防机构依法定职权和程序对违反消防法律、法规和消防技术标准尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。制裁的目的是为了维护社会治安和社会秩序,保障国家的安全和公民的权利。对于同一主体有多种违法行为的,处罚依法应当“分别决定,合并执行”。

   一、“分别决定,合并执行”的法律依据和概念

    《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条规定:有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行政拘留处罚合并执行的,最长不超过二十日。《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第88号)第一百三十八条规定:一人有两种以上违法行为的,分别决定,合并执行,可以制作一份决定书,分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。 《建设工程消防监督管理规定》(公安部令第106号)第四十四条规定:依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程未经消防设计审核和消防验收,擅自投入使用的,分别处罚,合并执行。 

    所谓消防行政处罚中的“分别决定”,是指公安机关消防机构对违反消防法律、法规和消防技术标准的行为人实施的数种违法行为,一种一种的分别进行裁决,有几种违法行为就作几种裁定。

    所谓防行政处罚中“合并处罚”,是指一个行政相对人(组织或个人)在某一个行政法律关系中,存在两种以上应当受到消防行政处罚的违法行为,有管辖权的公安机关消防机构对其违法行为分别裁量后,按照法定的原则,决定应给予何种、何程度的行政处罚并合并执行的适用制度。

二、实际执行中存在的问题

 案例:某商贸公司未经审批建造面积为2500平方米的四层建筑,经过豪华装修后改造成歌舞厅,在未办理任何手续的情况下开张营业。该场所没有设置自动喷水灭火系统;消火栓系统故障;东侧疏散楼梯被当作仓库使用;一二层窗口设置了铁栅栏。

分析该场所存在哪些消防安全违法行为和火灾隐患并分别决定处罚种类:

1、场所所在建筑未经消防设计审核擅自施工,依据《消防法》第五十八条规定责令停止施工并处三万元以上三十万元以下罚款;

2、场所所在建筑未经消防设计竣工验收,依据《消防法》第五十八条规定责令停止使用并处三万元以上三十万元以下罚款;

3、场所装修工程未经消防设计审核擅自施工,依据《消防法》第五十八条规定责令停止施工并处三万元以上三十万元以下罚款;

4、场所装修工程未经消防设计竣工验收,依据《消防法》第五十八条规定责令停止使用并处三万元以上三十万元以下罚款;

5、场所未经公安消防机构开业前检查,依据《消防法》第五十八条规定责令停止营业并处三万元以上三十万元以下罚款;

6、场所没有设置自动喷水灭火系统,依据《消防法》第六十条规定,责令改正,处五千元以上五万元以下罚款;

7、消火栓系统故障,依据《消防法》第六十条规定,责令改正,处五千元以上五万元以下罚款;

8、东侧疏散楼梯被当作仓库使用,依据《消防法》第六十条规定,责令改正,处五千元以上五万元以下罚款;

9、一二层窗口设置了铁栅栏,依据《消防法》第六十条规定,责令改正,处五千元以上五万元以下罚款。

依法作出处罚的种类和合并执行罚度:

通过分析依法对该单位因作出的处罚种类有,责令停止施工

、责令停止使用、责令停止营业和罚款。合并执行罚款的额度为17万至170万。

   存在的问题:

 1、作出的对建筑工程责令停止施工,对装修工程责令停止施工的行政处罚“空置”。 建筑工程和装修工程早已完工,现实中已不存在违法施工的情形,责令停止施工的行政处罚无法执行,作出这种没有执行可能的处罚不但没有任何实际意义,而且与立法的目的也不相适应。

2、对建筑工程责令停止使用,对装修工程责令停止使用,对场所责令停止营业,从本质上和最终追求的法律结果上存在法理上的重叠,执行任何一种处罚决定都会达到相同的法律效果,即最终导致该场所停止营业。

3、该案例存在9种违法行为,进行了9次罚款的处罚,将每种情节单一分析,依据法律是正确的是合法的。如果将此案例作为一个整体来分析,违法建设、违法装修最终落脚点和形成的目的事实是违法营业,违法建设、违法装修是为了场所营业所做的准备阶段,在此案例中单独作为违法行为来处罚不合理。如果将整个案例最为一个整体来分析,作出9次罚款的处罚与行政处罚“一事不在二罚”的原则相违背。

4、该案对该单位作出的处罚种类有,责令停止施工、责令停止使用、责令停止营业和罚款4种。分别作出罚款处罚决定9次,合并执行罚款的额度为17万至170万。当事人不但要停止经营活动还要缴纳高额的罚款,执法侧重了惩戒,淡化了教育,与行政处罚“处罚和教育相结合”的原则不相符。

5、对于一些规模较小的场所,在行政处罚上如果一味的套用“分别决定,合并执行”,将会造成高额的罚款,不但会造成处罚决定难以执行,还有可能激化社会矛盾。

实际应用中的几点建议

1、“择一重罚”,对于一个整体违法行为中的多个违法行为,作出相同行政处罚时,只选择处罚幅度较重的处罚种类。对于一个整体违法行为中的多个违法行为,处罚幅度相同的,选择处罚幅度范围内偏重的处罚。对上述案件中违法建设、违法装修、违法营业,罚款数额幅度相同,可作出在3万至30万范围内偏重的罚款处罚。

2、“择一终罚”,对于一个整体违法行为中的多个违法行为,前几种违法行为是为后一种违法行为做准备的,只处罚最终的违法行为。在上述案件违法建设、违法装修、违法营业中,其中违法建设、违法装修是为违法营业作准备,可直接对违法营业作出处罚。

3、“分类处罚”, 对于一个整体违法行为中需要多个处罚的行为,可以进行分类,分为消防违法行为和火灾隐患,分别选择其中一种较重的或最终的违法行为分别处罚、合并执行。

4、“择一止法”,消防行政处罚只是一种手段,其最终目的是预防火灾,消除火灾隐患,对于一个整体违法行为中需要多个处罚的行为,当作出一种处罚决定就足以制止违法行为,达到预防火灾的目的,可依法只作出这一种处罚。在上述案件违法建设、违法装修、违法营业中,只要对违法营业处罚就到至场所停业,足以制止违法行为,达到预防火灾的目的。

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